Artigo de Livi Gerbase, Isabela Callegari e André Aranha*, publicado por Revista Parêntese, em 20 de Julho de 2024.
Em entrevista para a Folha de São Paulo em maio de 2024, o governador do Rio Grande do Sul, Eduardo Leite, afirmou conhecer estudos que alertavam para o risco das enchentes no Estado, mas disse que não investiu mais recursos na prevenção de desastres porque a “questão fiscal” era a pauta “que se impunha”. Longe de uma singularidade de Leite, a imposição de regras fiscais sobre demandas sociais, econômicas e ambientais se tornou usual nas falas de políticos brasileiros, que afirmam não haver dinheiro para responder às múltiplas crises que enfrentamos.
A questão fiscal do Rio Grande do Sul não é nova nem pequena: o estado está há décadas em um cenário de asfixia orçamentária, caracterizado por uma dívida pública enorme e crescente com a União, que fechou em R$92,8 bilhões em 2023, e constantes déficits, que se somam ao estoque da dívida. De 1971 a 2021, somente em oito anos as receitas arrecadadas foram maiores do que as despesas empenhadas. Apesar de resultados positivos nos últimos dois anos, devido em grande parte a privatizações e concessões, em momentos de crise a pressão financeira se exacerba, pois a queda da atividade econômica penaliza as receitas. Neste ano, o governo já apontou R$1,5 bilhão de queda da arrecadação do ICMS somente de maio a junho, devido à catástrofe climática.
No entanto, a superação dessa situação persistente não está em mais cortes de gastos ou no abandono da gestão estatal. Neste artigo, apontamos cinco eixos que envolvem um olhar emergencial mas também estrutural para as finanças do estado, com o objetivo de acabar com a constrição fiscal e buscar soluções contundentes e socialmente justas à crise ambiental. Longe de ter todas as respostas, propomos questões para a complexificação do debate.
- PRIORIZAR A VIDA, COM PROPOSTAS DE CARÁTER NACIONAL EMBASADAS NA REALIDADE AMBIENTAL E MONETÁRIA
Necessidade de um realismo ecológico
Em primeiro lugar, nenhuma solução se dará pretendendo desconsiderar a dinâmica ambiental. As mudanças climáticas e seus efeitos sociais não são algo para as próximas gerações: a natureza e a população estão sendo severamente impactadas agora, como deixa incontestável a tragédia no Rio Grande do Sul. Ao mesmo tempo, as evidências tornam fato notório que o modelo de desenvolvimento extrativista e monocultor e a flexibilização ambiental impulsionaram os efeitos das mudanças climáticas no estado. Ainda assim, o governador e a secretária de Meio Ambiente e Infraestrutura seguem repetindo que o que fizeram – alteração de 480 pontos do código ambiental do estado em 75 dias sem passar pela Comissão de Meio Ambiente – foi “apenas adequar a legislação ambiental estadual à federal”.
Dentre as quase 500 alterações está o auto-licenciamento para 48 atividades econômicas, incluindo o plantio comercial de espécies não nativas, prática que cresce exponencialmente no estado: entre 1985 e 2022, o estado perdeu 22% da sua vegetação nativa, enquanto a área destinada à soja cresceu 366% e à madeira, 1.399%. Ademais, nos últimos anos, o povo gaúcho viu a Secretaria de Meio Ambiente ser fundida com a de Infraestrutura e a implantação de uma mina de carvão a céu aberto serem uma prioridade para o governo. Eecentemente, em resposta às reiteradas secas no estado, Leite aprovou medida que permite a construção de barragens, sistemas de irrigação e geração de energia em Áreas de Proteção Ambiental.
Enquanto isso, a realidade é que o Rio Grande do Sul tem uma conformação geográfica de dificuldade de escoamento da água no período de cheias, e os eventos climáticos estão se tornando cada vez mais extremos, o que já havia ocasionado ao menos dois episódios de enchentes graves no ano passado. Além disso, várias cidades gaúchas estão ameaçadas pelo aumento do nível do mar. Mesmo diante dessa situação dramática, o governo segue impulsionando atividades ambientalmente predatórias e flexibilizando proteções mínimas.
Se faz necessário praticar um realismo ecológico, onde a dinâmica da biosfera seja incorporada nas teorias, projeções e decisões econômicas e políticas. Essas decisões envolvem políticas emergenciais e também planos de longo prazo para mitigação e adaptação às mudanças climáticas, que necessitam de vastos recursos aplicados em infraestrutura, saneamento básico e habitação, entre outros.
Necessidade de um realismo monetário
Para mobilizar tais recursos, é imprescindível também um realismo monetário para discutir as regras fiscais e a disponibilidade de recursos financeiros. Em uma economia que emite sua própria moeda, como o Brasil, os gastos realizados pelo governo federal não têm limitações financeiras a priori. Isto é, as limitações são auto-impostas juridicamente e não significam que a moeda do governo federal possa de fato acabar. Isso ficou comprovado em grandes crises, tal qual a pandemia e a crise de 2008, quando os governos realizaram gastos bilionários do dia para a noite.
Tal constatação não significa que o governo possa gastar indefinidamente sem consequências, mas pelo contrário, que as consequências dos gastos na economia real é que deveriam constituir os verdadeiros limites (WRAY, 2003; SERRANO & PIMENTEL, 2017; DALTO et al, 2020). Entretanto, a mesma liberdade monetária não existe para os entes subnacionais (estados e municípios), que enfrentam severas restrições ao financiamento de eventuais déficits primários, como veremos nos eixos 2 e 3.
Medidas de socorro federal até o momento são insuficientes
Dessa forma, é imperativo reforçar o papel que deve ser desempenhado pelo governo federal quanto ao financiamento de medidas de enfrentamento da crise climática, principalmente em situações emergenciais, e que não pode ser relegado aos outros entes federativos. Nesse sentido, as medidas que vêm sendo anunciadas ao Rio Grande do Sul, podem ser avaliadas como insuficientes em volume de recursos e ineficazes na sua forma. A maior parte se refere à antecipação de receitas para o estado e seus contribuintes – como precatórios, restituição do imposto de renda e compensação do ICMS -, à suspensão temporária do pagamento de dívidas e à facilitação de crédito para pessoas físicas e empresas. Porém, poucas ações constituem gastos novos diretamente investidos pelo governo.
De acordo com a Plataforma Brasil Participativo, em ordem de grandeza de valor, R$55,5 bilhões são para incentivo a crédito para pessoas e empresas (como PRONAMPE e PEAC), R$23 bilhões de auxílio são referentes à suspensão temporária do pagamento da dívida estadual e da incidência de juros, R$18,6 bilhões são gastos novos realizados pelo governo e R$17,5 bilhões se referem à antecipação de benefícios e prorrogação de tributos, somando R$114,7 bilhões de recursos disponibilizados pelo federal para o Rio Grande do Sul.
Isto significa que apenas 16% do total de recursos federais serão aplicados diretamente em construção de infraestrutura, escolas, casas, estradas e tantas outras necessidades emergentes para os 478 municípios e mais de 2,3 milhões de pessoas afetados. Enquanto isso, apenas com relação ao ICMS, o governo estadual estima perda de até R$ 10 bilhões neste ano, e somente para a cidade de Porto Alegre, avaliou-se a necessidade de R$ 5,5 bilhões para o setor habitacional.
Tendo em vista que diversos gaúchos já tiveram suas casas completamente alagadas por três vezes em menos de um ano, e que determinados locais se tornaram inviáveis para a moradia, os valores são insuficientes para um plano de adaptação às mudanças climáticas, o qual além de tudo, pela falta de planejamento prévio, agora tem que ser realizado às pressas.
As medidas de incentivo ao crédito, ainda que possam auxiliar momentaneamente a população, não podem ser o fundamento da resposta à crise, como parecem ser até o momento. Isso se deve pelos impactos macroeconômicos e sociais da expansão do endividamento. A economista Lena Lavinas vem há anos demonstrando os efeitos nocivos da configuração socioeconômica atual, em que o crédito bancário se transformou no pilar da reprodução social no país, prejudicando especialmente mulheres chefes de família.
Se o crédito for adotado como estratégia central para o enfrentamento das mudanças climáticas, o endividamento das famílias e pequenas empresas certamente irá se intensificar, enquanto grandes empresas e setor financeiro sairão fortalecidos. Na prática, o que já vem acontecendo é que até mesmo as transferências de renda diretas do governo são primordialmente utilizadas pelas famílias para pagar parcelas atrasadas de empréstimo junto aos bancos e conseguir renegociações, como ocorreu com o valor do auxílio emergencial na pandemia.
A opção da expansão pelo crédito também freia a possibilidade de crescimento e retomada econômica sustentada. Se o empréstimo é concedido pelos bancos comerciais e isso se reverte em consumo e aquecimento da economia em um primeiro momento, o valor segue devendo ser pago posteriormente, seja pelas famílias, seja pelo governo que está atuando como garantidor de última instância.
Para além do crédito, sobra pouco. É irreal que famílias e empresas que perderam tudo possam se reerguer com os auxílios de parcela única concedidos pelo governo federal e pelo governo estadual, que somam até o momento R$7.600 por família e R$2.824 por empresa atingida.
As pessoas atingidas pela tragédia do Rio Grande do Sul devem ser consideradas refugiadas climáticas e ser indenizadas de maneira justa. A reconstrução de regiões inteiras, a realocação massiva de pessoas e o resgate do dinamismo econômico só poderão ser feitos por meio da capacidade fiscal do governo federal.
Assim, é justificado que o governo do RS esteja demandando maior auxílio federal. O país precisa se preparar para novos eventos do tipo, ancorado nas estimativas preliminares de 3 milhões de refugiados climáticos nos próximos anos.
- ENCARAR A DÍVIDA DO ESTADO DE MANEIRA ESTRUTURAL
A origem do alto endividamento gaúcho está na desindustrialização brasileira
Se no governo federal ainda há espaço para respostas mais contundentes à crise, no âmbito estadual as possibilidades estão mais limitadas, mas definitivamente devem incluir uma reestruturação da dívida com a União. O alto endividamento do governo do RS é colocado por muitos como reflexo da irresponsabilidade das gestões passadas, enquanto outros estados “fizeram o dever de casa” e quitaram suas dívidas. Entretanto, este olhar perde de vista determinantes estruturais que escapam à decisão dos governos e têm alto poder explicativo sobre a diferença entre a situação do RS e dos estados do Sudeste em relação àquela dos demais estados.
A atual lógica de pagamento das dívidas estaduais com o governo federal foi estabelecida nos Programas de Reestruturação e de Ajuste Fiscal (PAFs) assinados em 1997 e 1998. Foram definidas taxas de juros elevadas e um sistema de cobrança como proporção das receitas, que obriga um nível mínimo de crescimento das receitas do estado para que a dívida comece a ser quitada. Em outras palavras, desde o começo se previa que, caso a economia do estado crescesse pouco, a dívida não seria quitada, como alerta Mora e Giambiagi, 2005.
Na prática, a partir dos anos 1990 tivemos um deslocamento do centro dinâmico da economia para as regiões de fronteira agrícola, relegando um papel secundário ao crescimento industrial. Neste sentido, regiões como o Centro-Oeste assistiram a altas taxas de crescimento de suas economias – e portanto, da arrecadação – podendo quitar suas dívidas e investir na guerra fiscal para atrair investimentos, como aponta Aranha (2022). Enquanto isso, o RS e os estados do Sudeste assistiram a um processo de crescimento mediano seguido de estagnação a partir da década de 2010. Como reflexo, as receitas não tiveram bom desempenho e os estados não quitaram suas dívidas, que se mantiveram em altos patamares e com juros se acumulando.
A isto se somou o fato de serem estados mais antigos, logo com maiores passivos previdenciários, ao contrário dos estados da fronteira agrícola. Face a receitas estagnadas, a previdência tomou conta do orçamento destinado a pessoal como um todo, limitando a contratação de novos servidores e comprometendo as políticas públicas. Com essas restrições ao orçamento, tais estados tiveram margem reduzida para enfrentar a guerra fiscal, seja com investimentos em infraestrutura, seja com incentivos fiscais, perdendo a atração de empresas.
Em suma, o comparativo entre estados “responsáveis” e “irresponsáveis” não evidencia como o sistema de pagamento das dívidas definido nos PAFs criou dívidas impagáveis para estados mais dependentes do desenvolvimento industrial. A cobrança da dívida hoje perpetua uma situação de estagnação econômica, ao absorver os limitados recursos disponíveis, obrigando o sucateamento das políticas existentes e reduzindo a competitividade do território.
As medidas atuais de refinanciamento estadual são insuficientes
É necessário uma revisão das dívidas estaduais com a União que leve em conta diretrizes de desenvolvimento regiona e não penalize os estados injustamente. A proposta mais estrutural até agora para resolver o problema foi o Regime de Recuperação Fiscal (RRF), criado em 2017 e aderido pelo Rio Grande do Sul em 2022. O regime permitiu ao RS ficar isento do pagamento das parcelas da dívida com a União em 2022, enquanto o saldo não pago foi transferido para uma conta de refinanciamento com a União com pagamentos em 360 meses.
O RRF, porém, está longe de resolver o problema. Mesmo com o regime em voga, o estado registrou o maior aumento da dívida com a União em 2023 desde 1998, devido aos encargos da dívida que levam em conta a altíssima taxa Selic, definida pelo Banco Central. Foram R$10,4 bilhões de reais a mais em relação a 2022, valor maior que o total orçado para a educação no estado em 2023 (R$10,2 bilhões, valor extraído de portal da SPOG-RS).
Hoje em dia, o Rio Grande do Sul paga apenas os juros da dívida, sem conseguir saldar o valor real do passivo. Mesmo assim, em 2023, o governo do Rio Grande do Sul gastou mais com pagamento de dívida (R$2,2 bilhões) do que com agricultura, direitos da cidadania, gestão ambiental e saneamento, cultura, esporte e lazer, assistência social e habitação juntos (R$1,8 bilhão, dados do Relatório de Transparência Fiscal).
Com a crise ambiental deste ano, a suspensão de encargos da dívida que se colocou pela LC 206/24, se bem que necessária, não é suficiente. Foram suspensas cobranças e juros por 3 anos, mas após este período a dívida retornará, atualizada pelo IPCA, continuando impagável. Ademais, o estado terá obrigatoriamente que realizar despesas com a recuperação de sua economia no mesmo montante dos encargos que foram suspensos, o que, face à queda de sua arrecadação, irá requerer a contratação de novos empréstimos, aumentando a dívida futura.
Assim, após 3 anos, a situação de endividamento do estado será ainda pior, não por sua irresponsabilidade, mas pelas vicissitudes econômicas e climáticas que ele atravessa. Políticos gaúchos de todos os lados do espectro político vêm pedindo medidas mais contundentes, como a anistia da dívida gaúcha com a União.
Enfim, não é justo relegar um estado a um círculo vicioso de destruição e endividamento, em vez de socorrê-lo frente às sérias dificuldades que o acometem, e que tendem a piorar para o Rio Grande do Sul e para o Brasil com o agravamento dos efeitos das mudanças climáticas.
- FORTALECER ÓRGÃOS PÚBLICOS E POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO
Além de não ajudar de maneira estrutural com a dívida do estado, o Regime de Recuperação Fiscal forçou a austeridade no orçamento gaúcho. Foi criado em 2021, e reforçado em 2022, um Teto de Gastos que veda a ampliação das despesas para além da inflação por 10 anos. Enquanto o pagamento de juros está fora do teto, os investimentos estão dentro, o que reforça a tendência do orçamento estadual a priorizar o pagamento da dívida em detrimento da sua própria reconstrução. Com a crise deste ano, foram abertas duas exceções ao Teto – despesas decorrentes da suspensão da dívida e de operações de crédito – porém no geral a regra se mantém, limitando as possibilidades de resposta do governo gaúcho.
As consequências dos cortes de gastos, que exacerbaram os impactos das enchentes, já foram amplamente debatidas pela população local: as falhas de operação do sistema de contenção de enchentes, as limitações da resposta da defesa civil, o desmantelamento da Secretaria do Meio Ambiente e Infraestrutura. Só é possível ter uma gestão pública apta para enfrentar situações emergenciais com órgãos públicos que possuam orçamentos robustos e previsíveis, que possibilitem a execução do seu planejamento.
O fortalecimento estatal, porém, não deve ser apenas para os órgãos diretamente envolvidos com a questão emergencial climática. O Rio Grande do Sul precisa voltar a crescer economicamente, atrair pessoas, diversificar sua produção e distribuir renda. A economia do estado está estagnada desde 2014 e cresceu abaixo da média brasileira nos últimos anos. Soma-se a isso o fato que áreas inteiras apresentaram decrescimento demográfico no último Censo, principalmente nas regiões do Norte e da Fronteira Oeste mas também na capital.
Na perspectiva fiscal, voltar a crescer é importante pois, diferentemente de uma família, quando o governo gasta parte dos recursos volta para ele na forma de arrecadação, melhorando o resultado fiscal pelo lado das receitas. Por exemplo, ao apoiar a indústria calçadista, aumenta-se a quantidade de trabalhadores e a renda deste setor. Dado que salários, lucros e bens e serviços são taxados, parte deste aumento volta para os cofres do RS por meio de impostos estaduais e transferências federais.
Para além do fiscal, a estagnação econômica precisa ser enfrentada pelo estado para garantir que não só o governo, mas as empresas e o povo gaúcho consigam se reerguer das enchentes. Tais caminhos devem passar pelo combate às desigualdades regionais por meio do aprimoramento de cadeias produtivas, com maior tecnologia e empregabilidade, como aponta livro que reuniu especialistas sobre a questão.
- GARANTIR QUE OS MAIS RICOS E AS GRANDES EMPRESAS PAGUEM SEUS IMPOSTOS
Infelizmente, a política econômica do Rio Grande do Sul tem caminhado na direção oposta de um projeto de desenvolvimento, ao depender fortemente da concessão de renúncias fiscais. Longe de uma política específica de um governador ou outro, a concessão de décadas de isenção fiscal para grandes companhias é uma prática comum brasileira, tanto na guerra fiscal entre os estados quanto no âmbito da União. Além de aumentarem o problema fiscal, pois diminuem a arrecadação, tais políticas muitas vezes não são avaliadas, geram poucos empregos e as empresas abandonam os empreendimentos assim que precisam voltar a pagar impostos.
O governo do RS está ciente da questão e em 2020 publicou avaliações sobre as renúncias advindas do ICMS. As conclusões ratificam o diagnóstico acima: não há evidências conclusivas de relação positiva entre as renúncias fiscais e o desempenho econômico dos setores beneficiados, assim como entre os incentivos e a geração de empregos. Os estudos enfatizam também que os benefícios são extremamente concentrados em poucos setores e empresas e são muito custosos ao estado.
A concessão de incentivos precisa não só ter condicionalidades para as empresas e serem monitoradas em seus resultados, como devem ser parte de uma estratégia maior de desenvolvimento, senão ela se transforma apenas em mais um pé na garganta das contas públicas.
As renúncias fiscais, porém, são apenas uma das várias formas em que os ricos e as grandes empresas pagam poucos impostos no Brasil, enquanto o peso da carga tributária recai sobre os mais pobres e a classe média. Por exemplo, o imposto sobre heranças e doações (ITCMD) é de apenas 6% no RS, o que facilita muito a propagação da riqueza entre gerações, enquanto em âmbito federal, a não tributação de dividendos leva aos ricos a terem 60% de sua renda não taxada, dado que suas rendas são majoritariamente advindas do capital. As grandes multinacionais, por sua vez, possuem há décadas estratégias refinadas para transferir seus lucros para paraísos fiscais e deixar de pagar seus impostos, e isso inclui empresas gaúchas.
Portanto, para melhorar as contas do estado e diminuir as desigualdades, precisamos aumentar a arrecadação dos setores que não estão contribuindo tanto quanto deveriam.
- POPULARIZAR O DEBATE FISCAL, ECONÔMICO E AMBIENTAL
O discurso que coloca o resultado fiscal acima de tudo domina o debate público e, paralelo ao negacionismo climático de alguns setores, explica a paralisia perante à crise ambiental. A aplicação das mesmas fórmulas de sempre – o aumento de impostos para as classes médias e baixas e corte de gastos para o Estado – para atingir metas ou se conformar a restrições fiscais impede investimentos que estimulem a economia e garantam direitos, resultando num círculo vicioso de austeridade e estagnação. Desde o agro é pop até o dinheiro acabou, os mitos são funcionais à manutenção da hegemonia.
Nesse sentido, a solução a longo prazo para a crise econômica, política, social e ambiental que atravessamos passa pela disputa de narrativa sobre qual modelo de desenvolvimento queremos para o estado e o país e como a política fiscal e monetária nos ajudarão a chegar lá. O desenvolvimento é um processo de transformação complexo, que precisa ser construído de maneira participativa para enfrentar suas muitas contradições, pois a disputa orçamentária leva em si tanto um conflito de classes quanto de modelos de desenvolvimento.
O debate orçamentário, ainda mais em meio a uma crise ambiental sem precedentes, requer a legitimação e a participação popular propositiva. A população necessita de educação fiscal, informação qualificada e de instâncias democráticas com capacidade de atuação efetiva. Iniciativas governamentais já existentes, como as plataformas orçamentárias utilizadas neste texto, a plataforma governamental do MCTI, que apresenta as vulnerabilidades e o potencial de adaptação de cada município às mudanças climáticas, e o Plano Clima Participativo são fundamentais e devem estar no centro da estratégia orçamentária. Há ainda iniciativas importantes da sociedade civil, por exemplo que demandam a taxação dos super-ricos e popularizam o debate sobre juros e inflação, mas ainda é pouco para o tamanho da importância do assunto.
A tragédia no RS, e as tímidas respostas a ela, evidenciam que temos de enfrentar o debate fiscal e propor alternativas frente a um legado material de sucateamento e destruição socioambiental e um legado ideológico de paralisia institucional. O povo gaúcho e o povo brasileiro merecem uma mudança de rumo, que coloque a economia a favor da vida.
*Livi Gerbase é pesquisadora do Centro Internacional de Pesquisa em Assuntos Fiscais Corporativos (CICTAR). É internacionalista formada pela UFRGS com mestrado em Economia Política Internacional pela UFRJ.
Isabela Callegari é mestra em Teoria Econômica pela Unicamp, pesquisadora do Instituto Equit, membro do Instituto Justiça Fiscal (IJF) e membro fundadora do Instituto de Finanças Funcionais para o Desenvolvimento (IFFD).
André Aranha é doutorando e mestre em Economia pela UFRJ, com pesquisa em finanças públicas estaduais no Brasil, tendo trabalhado na Secretaria de Fazenda do RJ e sendo atualmente diretor da Gazetinha da Guanabara, escritório de comunicação popular em economia.
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