Instituição Fiscal, Independente?

Por Isabela Prado Callegari*

(Artigo publicado por Outras Palavras em 03/11/2020. Resumo publicado em Brasil Debate)

Dentre as variadas definições da palavra independente[i], podem ser citadas: (i) aquele que goza de autonomia ou liberdade completa em relação a algo ou alguém; (ii) que não se deixa influenciar ao fazer julgamento; isento; imparcial; (iii) que se mantém livre de qualquer influência afetiva, econômica, moral etc.; (iv) que não mantém compromisso com doutrina, escola, partido ou ideias predeterminadas; (v) que rejeita qualquer tipo de submissão; e (vi) que mantém autonomia em relação a uma estrutura da qual faz parte. De pronto, entende-se que, em qualquer uma das possibilidades, só há como ser independente em relação a algo ou em alguma situação específica, não existindo uma concepção de independência totalizante e genérica.  

A recente Instituição Fiscal Independente (IFI), do Senado Federal, não dedica espaço em seu site ou em suas aparições constantes na mídia para explicar ao público o porquê da escolha da palavra. Tampouco o fez o Senado Federal na resolução que cria a instituição[ii]. Pode-se encontrar, de maneira circunstancial e informal na fala de seus membros[iii], a justificativa de que a existência de mandatos com prazos definidos daria base a essa contundente adjetivação. Supõe-se que estaria garantida autonomia aos estudos e às opiniões, uma vez que mandatos impedem demissões, bem como que os prazos definidos confeririam apartidarismo (sic) à instituição[iv]. Aparentemente, julga-se que essa característica seria relevante o suficiente, a ponto de não ser necessário sequer explicitar o que se quer dizer com independente ou discorrer sobre os demais atributos da instituição. É como se fosse uma obviedade que por estar declarado em seu nome, ela se torna o que diz ser.

No entanto, estudos conduzidos dentro do Senado, que analisaram a instituição à luz das próprias diretrizes dos organismos liberais que a recomendam, concluíram que conceder status de independência à IFI brasileira, nos moldes em que ela foi criada, representa severa involução institucional[v]. Considerando o grau de aderência às características que balizaram a concepção dessas instituições no mundo, a IFI foi avaliada com uma nota de aproximadamente 4 de 10, principalmente devido ao seu baixo grau de independência partidária e operacional, e pela forma jurídica pouco transparente que a estabeleceu[vi]. As análises ressaltam que por ser formada por diretores nomeados por comissões e presidência do Senado, a instituição resulta justamente em um órgão partidário, não isento, com pouco espaço para a pluralidade ideológica e ratificador de posições já majoritárias, uma vez que não há garantia de representatividade das minorias da casa nas nomeações. Destaca-se ainda que os únicos dois pontos onde a instituição recebeu nota elevada foram na sua eficiente comunicação com a imprensa e com o mercado financeiro.

Uma vez que a instituição tem como um de seus objetivos declarados a persuasão da sociedade e dos agentes econômicos em geral[vii], e vem cotidianamente cumprindo essa meta, resta à sociedade produzir seu próprio julgamento acerca de quem se dedica a formar sua opinião. A começar pelo resgate histórico, a primeira tentativa de criação da instituição parte do então presidente do Senado, Renan Calheiros, em junho de 2015, por meio de uma PEC com relatoria de José Serra. Como a proposta visava criar um órgão à parte do Senado e da Câmara, resultou malsucedida em conseguir votos suficientes para alterar a Constituição[viii]. Já em 2016, em meio ao processo de impeachment, a ideia da instituição é reapresentada em novo formato, agora como um órgão interno ao Senado, sendo aprovada por votação simbólica em março[ix]. A ausência de uma lei específica para sua criação, bem como a aprovação por resolução, a subordinação ao Senado e a falta de uma estrutura própria são apontadas nos estudos como pontos de fragilidade e de incompatibilidade com as orientações internacionais. Observa-se ainda que apesar de almejar o predicado de apartidária, vedando a filiação política na resolução de sua criação, o primeiro diretor-executivo a ser nomeado é ex-assessor de José Serra e José Aníbal, do PSDB[x].  

Em agosto de 2016, o processo de impeachment é concluído, em novembro a instituição é criada e em dezembro a Lei do Teto é aprovada. Esses movimentos estão relacionados em sua natureza, vez que tanto a IFI quanto o novo regime fiscal são propagandeados como aderentes às boas práticas, recomendadas por FMI, OCDE e UE, que visariam evitar a chamada irresponsabilidade fiscal, o suposto motivo do impeachment. Com a efetivação de Temer na presidência, ao fim de um processo amplamente questionado em sua legitimidade jurídica e reconhecido por seus interesses políticos[xi], inicia-se uma série ininterrupta de reformas, privatizações e profundas alterações legislativas, alegadamente visando retomar a credibilidade fiscal e a confiança de investidores. A IFI inicia sua atuação de maneira previsível, uma vez que seus membros já se pronunciavam alinhados às pautas centrais do governo antes de falarem como nomeados da instituição[xii].

Apesar de estar presente no debate midiático como mera formuladora de projeções e análises, a IFI, como toda instituição econômica, opta por um arcabouço teórico. Muito longe de ser apenas uma compiladora de dados que apresenta pareceres acerca de metas fiscais, a instituição partilha da teoria macroeconômica que justifica o Teto de Gastos e as políticas de Paulo Guedes, o chamado Novo Consenso Macroeconômico[xiii]. Não por acaso, essa teoria carrega em seu nome mais um exemplo da estratégia de linguagem utilizada pela ortodoxia para convencer o público de que existe uma espécie de Economia científica e isenta. O consenso é autodeclarado justamente porque nunca existiu. A Economia é intrinsecamente e acima de tudo uma instância de disputa política e suas teorias carregam interesses de classe, sendo que a tentativa de esconder essa essência por trás de termos pretensamente neutros é parte essencial da normalização e hegemonização da ideologia dominante.

Outro caso, relevante na atualidade, é oCentro de Cidadania Fiscal (CCiF), arquiteto de uma das propostas de reforma tributária em tramitação – PEC 45/2019, apresentada por Baleia Rossi (MDB), e que também se denomina como think tank independente. O centro exibe diversas logomarcas de grandes grupos empresariais, como Vale, Ambev e Itaú, estampadas na seção de parceiros em seu site e, a despeito disso, afirma que “atuará de forma independente e imparcial, tendo como referência os interesses difusos da população brasileira(grifos originais)e que “no exercício de suas atividades, o CCiF não defenderá o interesse econômico específico de qualquer empresa, grupo ou setor econômico, nem defenderá políticas que reduzam, de qualquer forma, o grau de concorrência na economia brasileira”[xiv]. Aqui o significado dessa tão ambicionada palavra está mais explicitado, como próximo à imparcialidade, sendo novamente evidente o esforço em conferir características a si mesmo por decreto ou estatuto, buscando esquecer ou fazer esquecer a existência de relações políticas, econômicas e sociais concretas.

Ainda que supostamente a referida proposta de reforma não beneficiasse diretamente grandes empresas e alguns setores, o que não parece ser o caso[xv], ao se afirmar que “não serão defendidas políticas que reduzam o grau de concorrência”, parte-se da premissa, particularmente neoliberal[xvi], de que a concentração é uma anomalia do sistema capitalista e de que a defesa jurídica da concorrência garante o bom funcionamento do mercado para a população. No entanto, outras medidas também apoiadas pelo liberalismo, e inclusive exaltadas pelo diretor do CCiF[xvii], como o Teto de Gastos, diminuem investimentos e políticas sociais, retiram a possibilidade de atuação do Estado, precarizam ainda mais os trabalhadores e permitem que grandes empresas rebaixem salários e vendam serviços antes públicos, aumentando lucros e concentrando capital. Assim, outras linhas teóricas que notam uma tendência inerente do capitalismo à oligopolização, entendem que o liberalismo faz a defesa abstrata da ideia de concorrência, mas referenda na prática um sistema concentrador.

Os noticiários econômicos, vitrines do pensamento liberal e ortodoxo, atuam como se houvesse uma lei da física que determinasse um colapso quando o país ultrapassa certo limite de dívida. Tal diagnóstico, que embasa as políticas de austeridade, é apresentado à população como um dado factual e não como fruto de uma doutrina econômica que parte de diversas premissas. Dentre elas, a de que existem taxas naturais de juros e desemprego[xviii], de que a política fiscal só tem efeito positivo no curto prazo, de que toda emissão de moeda gera inflação, de que o simples fato do governo atuar conjunturalmente já leva à inflação porque os agentes antecipam os movimentos futuros de emissão de moeda, e de que investidores monitoram as contas públicas do governo e são eles que determinam a taxa de juros.

A conclusão, conveniente às classes dominantes, é que o governo deve adotar um regime fiscal de longo prazo, no qual ele abdica da sua atuação conjuntural e onde a sua capacidade de investimento e atuação social é restrita a uma hipotética trajetória sustentável da dívida[xix]. A teoria diz que só assim a política monetária de combate à inflação funcionará, detentores de títulos passarão a aceitar juros baixos e a confiança retornará gerando investimentos produtivos. Curiosamente, nesse cenário, o incentivo econômico direto por meio de investimentos estatais, empresas públicas, compras governamentais ou programas sociais fica restrito, e privilegia-se o estímulo por crédito, que resulta no endividamento de pessoas e empresas junto aos bancos.

Confirmando que nenhuma dessas hipóteses e conclusões são fatos ou consensos, outras teorias macroeconômicas defendem, por vezes, o exato oposto. O déficit e a dívida em moeda doméstica não são problemas, mas sim, variáveis que flutuam de acordo com os ciclos econômicos, investimentos públicos e privados não são rivais, mas sim complementares, a inflação depende da capacidade da economia real e não apenas da quantidade de moeda, o governo pode se autofinanciar e é ele quem determina a taxa de juros [xx]. Assim, se as economias capitalistas estão fadadas a caírem em crises pró-cíclicas, vez que desemprego retrai ainda mais o consumo e o investimento, as únicas fontes de demanda que podem reverter essa situação são as exportações ou o gasto do governo. Como todo déficit público é apenas superávit privado, quando há crise e desemprego, o déficit deveria, na verdade, ser maior[xxi]. A questão relevante é apenas se o gasto está sendo direcionado aos mais pobres ou se está concentrando mais renda, e não o tamanho do déficit em si. Por sua vez, como o governo realiza gastos criando sua própria moeda e emitindo títulos posteriormente, essa dívida não se assemelha em nada à dívida de alguém que toma emprestado de outra pessoa e precisa pagar de volta. A dívida é apenas um instrumento para regular a liquidez e o problema, novamente, não é o seu tamanho, ou uma surrealista solvência em moeda própria, mas sim, as amarras jurídicas que obrigam o governo a servir aos rentistas, emitindo títulos em vez de se autofinanciar diretamente, e abdicando voluntariamente de intervir em juros de longo prazo.

Portanto, se nos colocam agora em encruzilhadas entre garantir assistência social ou subsidiar a agricultura familiar[xxii], manter órgãos de fiscalização ambiental[xxiii] ou incentivar a pesquisa científica[xxiv], investir em saúde e educação[xxv] ou pagar de forma digna os seus profissionais[xxvi], é porque o falso dilema vidas versus economia já estava colocado muito antes da pandemia chegar. Antes do vírus, o orçamento já era a guerra, a austeridade era a calamidade e o normal já não era aceitável. Se todos os dias a mídia e os órgãos oficiais nos apresentam seus economistas enunciando, de forma paternalista e condescendente, que são os tutores responsáveis por nos dar o remédio amargo para o nosso bem, cabe a nós construirmos socialmente a recusa dessa narrativa. O dilema real e ao qual devemos reagir é apenas um: nossas vidas ou a Economia deles?  

*Isabela é mestra em Teoria Econômica pela Unicamp e pesquisadora do Instituto Justiça Fiscal

Referências

BITTENCOURT, Fernando M. R. Uma nova organização não significa mudança institucional – o caso da PEC n o 83, de 2015. Orçamento em Discussão nº 19. 2015. Disponível em http://www2.senado.gov.br/bdsf/handle/id/512576. Acesso em 20/10/2020.

DARDOT, Pierre; LAVAL, Christian. A Nova Razão do Mundo: Ensaio sobre a sociedade neoliberal. São Paulo: Editora Boitempo, 2016 [2009].

KELTON, Stephanie. The Deficit Myth: Modern Monetary Theory and the Birth of the People’s Economy. New York: PublicAffairs, 2020.

LOPREATO, Francisco Luiz C. O papel da política fiscal: um exame da visão convencional. Campinas, IE/UNICAMP, Texto para Discussão n. 119, fev. 2006.

PEREZ-LINAN, Aníbal.Impeachment or Backsliding? Threats to democracy in the twenty-first century. Rev. bras. Ci. Soc. [online]. 2018, vol.33, n.98.

ROCHA, Heloísa Rodrigues da. Avaliação de Autoridade Fiscal: O caso da IFI no Senado Federal. Orçamento em Discussão nº 41. 2018. Disponível em https://www12.senado.leg.br/revistaorcamento. Acesso em 20/10/2020.


[i] INDEPENDENTE. In: MICHAELIS ONLINE, Dicionário Online de Português. Disponível em: https://michaelis.uol.com.br/moderno-portugues/busca/portugues-brasileiro/independente. Acesso em: 10/10/2020.

[ii] BRASIL. Senado Federal. Resolução nº 42, de 2016. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/norma/582564/publicacao/17707278. Acesso em: 10/10/2020.

[iii] Como financiar o enorme déficit fiscal do Brasil, com Felipe Salto. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=aDfe23rOZJg. Acesso em 10/10/2020.    

[iv] https://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,o-papel-da-instituicao-fiscal-independente,10000097557

[v] BITTENCOURT (2015)

[vi] ROCHA (2018)

[vii] http://globo.com/politica/noticia/2015/10/senado-rejeita-pec-de-renan-para-criar-instituicao-fiscal-independente.html

[viii] http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/10/senado-rejeita-pec-de-renan-para-criar-instituicao-fiscal-independente.html     

[ix]http://g1.globo.com/politica/noticia/2016/03/senado-aprova-criacao-de-instituicao-fiscal-independente.html  

[x] https://www12.senado.leg.br/ifi/sobre-1/copy_of_equipe

[xi] PEREZ-LINAN (2018)

[xii] http://g1.globo.com/economia/noticia/2016/09/analistas-e-politicos-preveem-dificuldade-na-votacao-do-ajuste-fiscal.html

[xiii] https://jornalggn.com.br/artigos/paulo-guedes-versus-sayad-e-lara-resende-por-cesar-locatelli-e-rubens-sawaya/

[xiv] CCIF. Parceiros. Disponível em: https://ccif.com.br/parceiros/. Acesso em 10/10/2020.    

[xv] https://economia.ig.com.br/2020-02-17/reforma-tributaria-aliquotas-podem-subir-ate-600-alertam-empresarios.html

[xvi] Em seu livro a Nova Razão do Mundo, Dardot & Laval (2016), mostram como a defesa da concorrência é um dos principais pilares do neoliberalismo, que impõe uma noção eliminatória dentro da tentativa de naturalizar um “evolucionismo social”. Tal concepção difere do liberalismo clássico, que focava na defesa da divisão do trabalho e da especialização como base para o aumento geral da produtividade, onde supostamente todos poderiam ganhar.  

[xvii] https://oglobo.globo.com/economia/preferia-um-projeto-sem-prazo-diz-diretor-do-centro-de-cidadania-fiscal-19517169

[xviii] http://bilbo.economicoutlook.net/blog/?p=1502

[xix] LOPREATO (2006)

[xx] https://ijf.org.br/a-hora-e-a-vez-da-teoria-da-moeda-moderna-por-isabela-prado/

[xxi] KELTON (2020)

[xxii] https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/10/fusao-de-pecs-emergencial-e-do-pacto-federativo-liberaria-r-245-bi-ao-renda-cidada-diz-orgao-do-senado.shtml

[xxiii] https://www.brasildefato.com.br/2019/05/03/bolsonaro-corta-95-do-orcamento-das-acoes-destinadas-a-combater-mudancas-climaticas/

[xxiv] https://nuntiare.sites.uepg.br/2018/12/12/o-orcamento-de-2019-e-o-descaso-com-a-pesquisa-cientifica-no-brasil/

[xxv] https://www.brasildefato.com.br/2020/10/05/teto-de-gastos-reduz-o-investimento-publico-por-habitante-alerta-esther-dweck

[xxvi] http://www.epsjv.fiocruz.br/noticias/reportagem/maioria-dos-servidores-publicos-atua-nas-areas-de-saude-e-educacao